Interessante beleidsanalyse

Voor wie op zoek is naar (systeem)oplossingen rond onderwijshuisvesting, is het boek "Effecten van decentralisatie" een aanrader.

Het boek bevat een analyse van zestien bestuurlijke stelsels. Het is niet nodig alle 475 pagina´s te lezen. Het laatste hoofdstuk over "Hoe verder?" biedt veel houvast bij het nadenken over onderwijshuisvesting, al gaat het boek daar niet expliciet over.

Recht op gezonde scholen

Wat blijft hangen is de zinsnede dat als het gaat om voorzieningen in natura (zoals schoolgebouwen), de bescherming van individuele rechten (zoals een gezonde leeromgeving) in veel gevallen alleen via de rechter kan worden afgedwongen. En dat deze gezonde leeromgeving de burger niet kan worden onthouden als deze voorziening nodig is om het met de wet beoogde doel (onderwijs, leerplicht) te realiseren (blz 443). Dat betekent nogal wat. Vraag is wie er in het geval van onderwijshuisvesting kan worden aangesproken.

Democratie verzwakt

Vraag is ook waarom het in de politiek zo weinig gaat over het recht van kinderen en docenten op een gezonde leer- en werkomgeving. Ook dat komt in de analyse naar voren. Er zitten teveel partijen tussen. Het Rijk heeft het stelsel zo ingericht dat het beleid in onderhandeling tussen maatschappelijke instellingen en bestuurders en ambtenaren wordt ontwikkeld en daardoor niet meer serieus ter discussie staat. Dat verzwakt de democratie (blz 461). Om de integraliteit te bewerkstelligen en partijen in de goede richting te bewegen moet ook het democratisch gehalte worden versterkt en moeten gemeente over de juiste doorzettingsmacht kunnen beschikken (blz 448).

Integraal beleid

Dat de verantwoordelijkheid om te voorzien in onderwijshuisvesting bij gemeenten is neergelegd, is een logische, als je het boek leest. Er is veel samenhang tussen verschillende maatschappelijke problemen en belangen. Gemeenten zijn bijvoorbeeld ook verantwoordelijk voor het onderwijsachterstandenbeleid, het tegengaan van kindermishandeling, het bestrijden van overgewicht en armoede bij kinderen, jeugdzorg en wijkontwikkeling. De ene gemeente zal bij onderwijshuisvesting meer nadruk leggen op scholen dicht bij huis en de ander meer op kansengelijkheid (betere gebouwen in mindere wijken), inclusie (samen naar school) of duurzaamheid. Zo kunnen ze met hun huisvestingstaak ook lokaal maatwerk leveren.

Institutionele belangen ondergeschikt

Beleidsintegratie veronderstelt ook een zekere hiërarchie, valt in het boek te lezen. Daarbij kan het zijn dat de activiteiten van de afzonderlijke organisaties, tot op zeker hoogte, ondergeschikt zijn aan de doelstelling van het integrale beleid. Dat hoeft niet het geval te zijn, zeggen de auteurs, maar in de praktijk komt dit wel voor, bijvoorbeeld als onderwijs en opvang samen in een gebouw zitten of als de school ook opengesteld wordt voor activiteiten uit de buurt.

Verplicht IHP waarschijnlijk niet effectief

Vanuit het Rijk plannen of programma’s eisen met betrekking tot de integrale bedrijfsvoering, zoals een Integraal Huisvestings Plan, is waarschijnlijk niet effectief, valt uit het boek op te maken. Dergelijke plannen hebben weinig invloed op de beleidspraktijk, blijkt uit de analyse (blz 447). Het is ook strijdig met de gedachte van decentralisatie, maakt het extra complex en brengt daarbij de nodige kosten met zich mee (blz 450).

Drie ideaaltypische stelsels

In het boek worden drie ideaaltypische decentrale bestuurlijke stelsels gepresenteerd.

verantwoordelijkheid ligt bij gemeente, geen regels over aard, niveau of wijze waarop en hoe het wordt uitgevoerd, financiële middelen om gelijke uitgangspositie te creëren.
verantwoordelijkheid ligt bij gemeente, met ten minste een bepaald minimumniveau en bijpassende bekostiging.
rijk draagt primair de verantwoordelijkheid dat burgers in gelijke omstandigheden, gelijke voorzieningen ontvangen. De uitvoering wordt gedecentraliseerd naar gemeenten, waarbij de wet een omschrijving bevat van de te leveren voorziening, bekostiging via kostendekkende uitkering.

Capabel maar complex

Belangrijke vraag bij de inrichting van het stelsel is of en welke organisaties voldoende zijn toegerust om hun taak uit te voeren. Ook daarin staan interessante beschouwingen die aanleiding geven te kijken wat we hier van de analyses kunnen leren. Op het eerste gezicht geen aanleiding voor paniek, al kan het natuurlijk altijd beter. Wel maakt de gesplitste verantwoordelijkheid rond het realiseren en onderhouden van schoolgebouwen, de uitvoering nodeloos ingewikkeld. Maar dat is geen nieuws.

Geld om het gat te dichten

Wat zeker blijft hangen is de bekostiging. Die is de afgelopen jaren veel te laag geweest om de voorzieningen kostendekkend te realiseren en in stand te houden. Gemeenten hebben sinds 2015 jaarlijks € 3,5 miljard meer geïnvesteerd dan ze via het Rijk hebben gekregen blijkt uit onderzoek van Cebeon en de VNG en ook scholen hebben meer aan de gebouwen moeten uitgeven dan ze hebben gekregen. In dat licht is het logisch dat er vanuit het Rijk geld beschikbaar wordt gesteld om het gat te dichten. Ook lijkt het tegen deze achtergrond logisch dat eventuele extra middelen, als eerste aan de algemene middelen worden toegevoegd.

In de begroting voor 2023

Met het extra geld kunnen gemeenten en scholen snel aan de slag met het verduurzamen en gezonder maken van schoolgebouwen. Corona, het rapport van het IPCC en de oorlog in Oekraine (afhankelijkheid van Russisch gas) geven hier extra urgentie aan. Belangrijk dat hiervoor in de begroting van 2023 zowel bij het Rijk, als gemeenten en scholen extra (coalitie) geld wordt gereserveerd. Ondertussen gaan we in netwerkverband ook op zoek naar andere opties om te versnellen.